(Washington D.C.) – En el contexto de una crisis de deuda global inminente, el Fondo Monetario Internacional (FMI) está imponiendo condiciones para sus préstamos que podrían menoscabar los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, señaló Human Rights Watch en un informe presentado hoy. Las condiciones están agravando problemas relacionados con el aumento de la desigualdad.
El informe de 131 páginas, “Una simple venda sobre una herida de bala: Pisos de gasto social del FMI y la pandemia de COVID-19”, analiza préstamos aprobados desde marzo de 2020, al inicio de la pandemia de COVID-19, hasta marzo de 2023 para 38 países con una población total de 1,100 millones de habitantes, y concluye que la gran mayoría están condicionados a políticas de austeridad, las cuales reducen el gasto público o aumentan los impuestos regresivos de formas que posiblemente dañen los derechos. También concluye que las iniciativas recientes que el FMI anunció al comienzo de la pandemia para mitigar estos impactos, como los pisos de gasto social, son deficientes e ineficaces para responder a los daños causados por las políticas. El informe presenta un estudio del caso de Jordania, donde una serie de programas del FMI han incorporado reformas económicas radicales durante la última década, pero las medidas de mitigación no han sido suficientes para paliar el deterioro de los derechos.
“La escalada en las protestas en Pakistán contra las consecuencias cada vez más gravosas de las exigencias del FMI, luego de protestas similares en otros países, debería poner en alerta al FMI a poco de que celebre sus próximas Reuniones Anuales en el mes de octubre”, expresó Sarah Saadoun, investigadora sénior y defensora del área de Justicia y Derechos Económicos de Human Rights Watch. “A pesar de la promesa, expresada al inicio de la pandemia, de que aprendería de los errores del pasado, el FMI impulsa políticas que se ha comprobado ampliamente que exacerban la pobreza y la desigualdad y deterioran los derechos”.
Las propias investigaciones internas del FMI indican que estas políticas tampoco suelen ser eficaces para reducir el endeudamiento, que es su principal objetivo. El informe Perspectivas de la economía mundial del FMI, que se publicó en abril de 2023, se observó que las consolidaciones fiscales, un término que generalmente se asocia con programas de austeridad, “en promedio, no reducen los índices de endeudamiento”.
Las instituciones financieras internacionales y los gobiernos tienen obligaciones internacionales de derechos humanos de responder a las crisis económicas de maneras que protejan y promuevan los derechos, tanto en el corto como en el largo plazo. Existen evidencias ampliamente documentadas de que las medidas de austeridad que reducen de manera general el gasto público destinado a servicios públicos esenciales o que incrementan de forma significativa los impuestos regresivos tienen el efecto de menoscabar derechos.
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha adoptado principios rectores con el fin de asegurar medidas de recuperación económica que redunden “en beneficio de toda la población, y no solo de unos pocos”. Estos principios prohíben a los gobiernos impulsar medidas de austeridad a menos que se cumplan una serie de criterios estrictos, que incluyen evitar y, cuando sea absolutamente necesario, limitar y mitigar cualquier efecto negativo sobre los derechos. Con ese fin, indican a los gobiernos y a las instituciones financieras que deben realizar y publicar evaluaciones sobre el impacto para los derechos humanos.
Sin embargo, mientras que 32 de los 39 programas examinados incluían al menos una medida que podría perjudicar los derechos, solo uno procuraba de manera explícita evaluar el impacto para los ingresos reales de las personas:
- Hay 22 programas que incluyen medidas destinadas a contener o reducir el gasto salarial del sector público, y que por lo general lo hacen cesando las contrataciones o poniendo topes a los salarios o los reducen. Esto compromete la posibilidad de los gobiernos de prestar servicios públicos de calidad que se garanticen con carácter de derechos. Estas medidas persisten a pesar de la orientación del FMI, aprobada en 2007, que desalienta los topes a los salarios públicos salvo en circunstancias excepcionales, en las cuales estos se encuentren “justificados de manera transparente”. Solo unos pocos programas incluyen este tipo de justificación.
- En 23 programas se incluyen consejos o medidas destinadas a incrementar la recaudación de los impuestos al valor agregado, un impuesto indirecto que, por lo general, tiene carácter regresivo y profundiza las desigualdades, dado que el índice es el mismo para todas las personas, con independencia de cuáles sean sus ingresos.
- Hay 20 programas que eliminan o reducen los subsidios a la electricidad o los combustibles basados en el consumo, o que desarrollan planes con ese objetivo, sin invertir suficientemente en seguridad social u otras medidas compensatorias ni en fuentes de energía no contaminantes. Los subsidios a los combustibles fósiles destinan cantidades enormes de recursos públicos a reducir de manera artificial los costos de esos combustibles, y eliminarlos es un paso necesario para responder a la crisis climática y orientarnos hacia un contrato social que sea más congruente con los derechos económicos y sociales. Sin embargo, a menos que se establezcan con antelación medidas compensatorias adecuadas, eliminar las subvenciones tiene un efecto particularmente severo en las personas de bajos ingresos, ya que les obliga a destinar una parte mayor de los ingresos que perciben y que necesitan para efectivizar sus derechos al transporte y a los bienes y servicios vinculados a los precios de la energía.
Las acciones destinadas a mitigar el impacto de las medidas de austeridad suelen incluir la incorporación de lo que el FMI denomina “pisos de gasto social”, que normalmente establecen objetivos mínimos de gasto público en áreas como educación, atención de salud y protección social, así como algunos esfuerzos orientados a mejorar la protección social, que son programas destinados a abordar la inseguridad en los ingresos.
Si bien es positivo que se preste mayor atención al gasto social y la protección social, a estos pisos no se aplican criterios objetivos ni congruentes para asegurar que sean efectivos, explicó Human Rights Watch. El alcance de los pisos varía de manera considerable, y comprende desde incluir a decenas de programas de diversos ministerios hasta limitarse a determinados programas de transferencias de efectivo. La mayoría no incluye información que permita realizar una comparación con el nivel de gasto anterior. Además, salvo escasas excepciones, solo establecen objetivos de gasto, que el personal del FMI puede dispensar sin que para esto se requiera la aprobación del Directorio Ejecutivo.
A su vez, las medidas que procuran mejorar la protección social, y que en general se diseñan en colaboración con el Banco Mundial, no cumplen con los estándares de derechos humanos. La protección social es clave para que se efectivice el derecho a la seguridad social; sin embargo, en lugar de promover sistemas universales, que proporcionan seguridad de ingresos a todas las personas a lo largo de su vida, todos los programas del FMI examinados que apuntaban a mejorar la protección social empleaban sistemas de comprobación de medios económicos, que limitan los beneficios a las personas que viven en la pobreza, o incluso en la pobreza extrema. Diversos estudios han demostrado que las comprobaciones de recursos suelen presentar altos índices de error, corrupción y desconfianza por parte de la sociedad. Los programas basados en la comprobación de recursos excluyen a grandes segmentos de la población que, pese a vivir en condiciones precarias, no pueden demostrar que cumplen con los criterios de elegibilidad, así como a muchos de aquellos a quienes pretenden alcanzar.
El FMI debería llevar a cabo reformas radicales para ayudar realmente a los gobiernos a generar economías que permitan que todos ejerzan sus derechos económicos, sociales y culturales. Debería replantear los pisos de gasto social con el fin de abordar las deficiencias sistémicas, comprometerse a apoyar programas de protección social universales y dejar de impulsar programas basados en la comprobación de recursos. Además, debería comprometerse de manera formal a reconocer el deber de respetar, proteger y asegurar el ejercicio de todos los derechos humanos, incluidos los derechos socioeconómicos, en todos los aspectos de su trabajo, sin discriminación.
“El experimento del FMI, por el cual intenta compensar el daño causado por los programas de austeridad, sencillamente no está funcionando”, expresó Saadoun. “Se precisa de un nuevo enfoque que proponga como punto de partida el aseguramiento de los derechos económicos y sociales”.
Jordania: Más pobreza y endeudamiento persistente
Jordania, donde se han implementado diversos programas del FMI desde 2012, es un ejemplo temprano de los esfuerzos del FMI para compensar el daño causado por la austeridad estableciendo niveles mínimos de gasto social y transferencias de efectivo basadas en la comprobación de recursos. En el marco de estos programas, el gobierno eliminó los subsidios al combustible y al pan, aumentó los impuestos sobre el consumo y los ingresos, y revisó la estructura de las tarifas de electricidad.
Un informe elaborado por el gobierno reconoció que la inversión en asistencia social disminuyó entre 2011 y 2017, después de que el gobierno cesara los subsidios, y esto generó ahorros por JD 788 millones (USD 1.100 millones) durante ese lapso.
En 2019, el gobierno, con el apoyo del Banco Mundial, estableció un programa de transferencias de efectivo basado en la comprobación de medios económicos que se incorporó a un piso de gasto social del FMI. Sin embargo, en 2022, no llegó a más de 120.000 hogares beneficiarios, o alrededor del 5% de la población de Jordania, de cerca de 11 millones de habitantes. Entre 2018 y 2022 la pobreza aumentó del 15% al 24%, y el programa solamente llegó a aproximadamente uno de cada cinco jordanos que viven bajo la línea de pobreza. Investigaciones anteriores de Human Rights Watch han concluido que el algoritmo en el cual se basa el programa para seleccionar a los beneficiarios es arbitrario, discriminatorio y propenso a errores.
Una trabajadora agrícola que tenía seis hijos dijo a Human Rights Watch que solicitó asistencia dos veces y que en ambas oportunidades su pedido fue rechazado. Ella y su esposo ganan cada uno JD 10 (USD 14) por jornada de trabajo (equivalente a USD 280 por 20 días de trabajo al mes); en Jordania el salario mínimo es de JD 260 (USD 367) por mes y un salario de subsistencia para una familia tipo, según un cálculo del año 2020, es de alrededor de JD 600 (USD 846) por mes. “Básicamente estamos muriendo de hambre”, señaló. “Hubo un período en el cual solo teníamos dos bolsas de arroz y lo racionábamos”.
Para agravar la situación, la relación deuda-PIB de Jordania es ahora mayor que cuando el FMI aprobó el primer programa de esta serie, hace una década.
Principales recomendaciones
El FMI debe adoptar medidas concretas con el fin de priorizar el cumplimiento de los derechos económicos y sociales. En particular, debería hacer lo siguiente:
- Realizar y publicar de manera sistemática evaluaciones del impacto para los derechos humanos que tendrían las políticas propuestas antes de su aprobación, a fin de cerciorarse de llevar adelante aquellas que sean más eficaces para reducir la pobreza y la desigualdad y promover los derechos humanos. Estas evaluaciones deberían hacerse públicas antes de la aprobación del préstamo para facilitar que haya un debate público genuino, especialmente entre quienes es más probable que se vean afectados. El FMI debería seguir realizando y publicando esas evaluaciones en cada oportunidad de examen.
- Rediseñar los pisos de gasto social, y específicamente:
- Evitar las compensaciones en materia de gasto social (por ejemplo, aumentar el gasto en educación reduciendo los fondos para la atención sanitaria) estableciendo dos pisos distintos:
- Un piso de gasto definido en términos amplios, desglosado por sectores, que garantiza, por ejemplo, que el gasto en salud, educación y protección social esté, como mínimo, en consonancia con los parámetros de referencia internacionales como porcentaje del PIB y de los presupuestos nacionales.
- Un piso que asegure una compensación adecuada ante cualquier impacto negativo inevitable sobre los derechos que tengan los programas, y que demuestre cómo la medida de mitigación, como un mayor gasto o cobertura de seguridad social, evita, como mínimo, retrocesos en el nivel de goce de los derechos.
- Considerar la posibilidad de reemplazar los “pisos”, que se analizan de manera ad hoc en cada examen, por “objetivos” que deben lograrse al final del programa, y un plan formulado desde el principio para alcanzar determinados parámetros de referencia en cada examen.
- Evitar las compensaciones en materia de gasto social (por ejemplo, aumentar el gasto en educación reduciendo los fondos para la atención sanitaria) estableciendo dos pisos distintos:
- Comprometerse a promover sistemas de protección social universales.
