En quoi consistent les subventions aux combustibles fossiles ?
Quelles sont les sommes engagées dans les subventions aux combustibles fossiles ?
Quelles conséquences ont les subventions aux combustibles fossiles ?
Que doivent faire les gouvernements ?
Contexte
Le soutien financier des gouvernements aux combustibles fossiles, notamment par le biais de subventions, constitue un obstacle majeur aux réductions des émissions de gaz à effet de serre qui sont nécessaires de toute urgence pour répondre à la crise climatique. Ces subventions réduisent artificiellement les coûts de production et d’exploitation, entraînant une dépendance continue vis-à-vis de ces combustibles fossiles à un moment où les gouvernements devraient y renoncer au profit des énergies propres et renouvelables, comme l’éolien et le solaire.
Malgré une brève réduction des émissions due aux confinements de la pandémie de Covid-19, les niveaux de dioxyde de carbone ont continué de croître en 2020. En conséquence, le monde s’achemine toujours vers un réchauffement climatique catastrophique au cours du 21ème siècle, avec des risques élevés de phénomènes météorologiques extrêmes, d’inondations, d’incendies, d’extinction d’espèces et de perte d’écosystèmes. Les combustibles fossiles restent la principale source d’émissions à l’origine de cette crise, et sont responsables, avec l’activité industrielle, d’environ 89 % des émissions de dioxyde de carbone constatées en 2018.
Même au niveau actuel du réchauffement, le changement climatique a déjà un impact profondément négatif sur les droits humains à travers le monde. En 2020, Human Rights Watch a documenté la manière dont, au Canada, il réduit l’accès des peuples autochtones aux moyens de subsistance traditionnels, contribuant à un problème croissant de précarité alimentaire. En Colombie, nous avons révélé comment des sécheresses plus fréquentes aggravent la malnutrition parmi les enfants autochtones. Aux États-Unis, nous avons mis en évidence l’impact défavorable de la chaleur extrême sur les grossesses, en provoquant notamment une hausse des naissances prématurées. Ce ne sont là que quelques-unes des conséquences de plus en plus nombreuses du changement climatique, qui devraient s’intensifier à mesure que les températures continueront d’augmenter.
Le temps presse – il ne reste que neuf ans environ selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), un organe intergouvernemental créé par l’ONU – pour maintenir le réchauffement à moins de 1,5 °C par rapport aux moyennes préindustrielles et éviter le pire. Mais réaliser cet objectif exige de redoubler les efforts d’atténuation : les pays doivent multiplier par cinq au moins l’ambition fixée par leurs premiers engagements en vertu de l’Accord de Paris pour atteindre le seuil de 1,5°C, et la production mondiale de combustibles fossiles diminuer d’environ 6% entre 2020 et 2030.
En dépit de cette urgence, les gouvernements du monde entier subventionnent directement chaque année le secteur des combustibles fossiles à hauteur de milliards de dollars, et le soutien gouvernemental aux entreprises de ce secteur a augmenté dans le cadre des dépenses liées à la relance économique post-Covid-19. Le secteur bénéficie également de réglementations environnementales inadéquates et doit rendre peu de comptes en matière de nettoyage, lui permettant d’externaliser le coût réel des combustibles fossiles sans avoir à s’acquitter de leurs impacts environnementaux, sanitaires et économiques.
Ce document « Questions-réponses » examine le rôle essentiel que joue le soutien financier des gouvernements dans la perpétuation du cycle de production et d’exploitation des combustibles fossiles, et les raisons pour lesquelles les gouvernements devraient d'urgence éliminer progressivement leurs subventions au charbon, au pétrole et au gaz afin de respecter leurs obligations relatives aux droits humains pour faire face à la crise climatique.
En quoi consistent les subventions aux combustibles fossiles ?
Une subvention est définie par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) comme « une contribution financière d’un gouvernement ou de tout organisme public » qui confère un avantage à son bénéficiaire. Les subventions aux combustibles fossiles prennent souvent la forme d’allégements fiscaux ou de versements directs. Mais elles peuvent également inclure un contrôle des prix, des garanties de prêts, des financements en faveur de la recherche et du développement et des mesures permettant aux industries extractives et productrices de combustibles fossiles d’éviter d’assumer le coût de la mise en conformité avec les réglementations environnementales, par exemple lorsque des gouvernements fournissent des fonds aux entreprises concernées pour réduire leurs émissions ou remédier aux impacts environnementaux directs des activités sectorielles.
G7 : Les gouvernements devraient cesser de subventionner les combustibles fossiles
Des plans d’action concrets devraient être adoptés pour répondre à la crise climatique et protéger les droits humains
Les subventions aux combustibles fossiles entrent généralement dans l’une des deux catégories suivantes : les subventions aux consommateurs et aux producteurs. Les premières réduisent le coût de la combustion en vue de produire de l’énergie, parfois avec l’intention déclarée de réduire les coûts des ménages et de lutter contre la précarité énergétique.
Les subventions aux producteurs, quant à elles, concernent les entreprises et réduisent le coût de la prospection du charbon, du pétrole et du gaz, ainsi que de l’acheminement (pipelines, fret maritime) et de la transformation des hydrocarbures et des infrastructures associées à ce processus (terminaux méthaniers, raffineries, etc.). Le soutien au captage, à l’utilisation et au stockage du dioxyde de carbone (CCUS), bien que présenté comme une solution climatique, fonctionne également souvent comme une subvention aux producteurs de combustibles fossiles, car la plupart du carbone capté est réinjecté dans des puits pour extraire encore davantage de pétrole.
Outre le soutien à la production et à l’utilisation nationales des combustibles fossiles, certains gouvernements subventionnent également la production et la consommation de combustibles fossiles à l’étranger par le biais de leurs agences de crédit à l’exportation et de développement international ou par d’autres formes de financement public.
Quelles sont les sommes engagées dans les subventions aux combustibles fossiles ?
Il est difficile d’évaluer de manière concluante l’étendue complète, au niveau mondial, des subventions aux combustibles fossiles, car les gouvernements ne communiquent pas leurs données de manière exhaustive et transparente. Selon les estimations, le total mondial des subventions dans le secteur des combustibles fossiles s’élèverait, au minimum, à des centaines de milliards de dollars chaque année. A partir de 2019, les gouvernements du G20, qui regroupe les économies les plus puissantes du monde, ont soutenu la production et la consommation de charbon, de pétrole et de gaz à hauteur de 548 milliards de dollars par an en moyenne.
Les subventions aux combustibles fossiles excèdent de loin le soutien financier des gouvernements aux sources d’énergie renouvelable, avec des niveaux de subventions près de 20 fois supérieurs en 2017, par exemple.
Il existe également une importante disparité dans les finances publiques internationales, par exemple de la part des agences de crédit à l’exportation. De 2016 à 2018, les pays du G20 ont fourni au moins 77 milliards de dollars par an par le biais de leurs institutions financières publiques internationales pour soutenir les projets pétroliers, gaziers et charbonniers dans le monde, soit plus de trois fois plus que pour les énergies propres. La Chine est le plus grand bailleur de fonds publics s’agissant des combustibles fossiles, avec 24,6 milliards de dollars par an, suivie du Canada – qui détient le record du plus important par habitant – avec 10,6 milliards de dollars par an. Pour le charbon uniquement, la Chine, le Japon et la Corée sont les trois principaux bailleurs de fonds publics.
Quelles conséquences ont les subventions aux combustibles fossiles ?
Lorsque les gouvernements subventionnent les combustibles fossiles, ils encouragent une plus grande utilisation qu’il n’y en aurait autrement. Dans certains cas, les subventions donnent aux entreprises les moyens d’étendre ou de construire de nouvelles infrastructures de combustibles fossiles qui verrouillent pendant des années leur utilisation intensive et retardent la transition vers les énergies renouvelables.
En favorisant l’utilisation des combustibles fossiles, ces subventions augmentent les émissions de gaz à effet de serre qui perpétuent le réchauffement climatique, avec des conséquences regrettables très prévisibles si le réchauffement n’est pas maintenu à moins de 1,5 °C au-dessus des niveaux préindustriels. Or, comme l’a déclaré le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres, subventionner les combustibles fossiles revient à dépenser l’argent des contribuables pour « stimuler les ouragans, propager les sécheresses, faire fondre les glaciers, blanchir les coraux : détruire le monde ». Les subventions aux combustibles fossiles sont également en concurrence avec d’autres dépenses publiques prioritaires en matière d’éducation, de protection sociale et de soins de santé.
Comme les subventions aux combustibles fossiles proviennent des finances publiques, elles réduisent la capacité des gouvernements à allouer des ressources adéquates à la lutte contre le changement climatique et au soutien aux communautés déjà confrontées aux impacts climatiques. Aux États-Unis, par exemple, une étude, commandée par Pew, a révélé que si les subventions relatives aux énergies fossiles avaient été éliminées entre 2005 et 2009, environ 12 milliards de dollars auraient été économisés chaque année en matière de dépenses publiques. Cet argent aurait pu être investi dans des infrastructures énergétiques durables et fournir aux communautés les outils et ressources nécessaires pour s’adapter aux impacts climatiques qu’elles subissent déjà.
En subventionnant les combustibles fossiles, les gouvernements soutiennent également un secteur industriel déjà très coûteux – pour l’environnement, la santé humaine et les infrastructures – en raison de la détérioration de l’environnement, de la pollution et du changement climatique, un coût en grande partie supporté par les communautés et les gouvernements plutôt que les entreprises responsables. Aux États-Unis, par exemple, Human Rights Watch a documenté la menace que fait peser pour la santé publique l’extraction du charbon au sommet des montagnes, en raison de la pollution de l’air et de l’eau qu’entraîne l’exploitation minière.
Ces coûts, qu’économistes et entreprises identifient comme des « externalités », sont évalués par le Fonds monétaire international (FMI) comme ayant atteint un total de 5 200 milliards de dollars en 2017, soit 6,5% du PIB mondial. Rien qu’aux États-Unis, le coût des dégâts environnementaux impayés constituerait une subvention annuelle de près de 600 milliards de dollars pour les entreprises productrices de combustibles fossiles, selon une étude de l’Académie américaine des sciences évaluée par des pairs.
Les subventions aux combustibles fossiles sont-elles cruciales pour lutter contre la précarité énergétique ou soutenir la réduction de la pauvreté ?
Alors que certaines aides, en particulier celles à la consommation, peuvent être présentées comme un moyen de réduire les coûts du carburant et de profiter aux ménages à faible revenu, les subventions aux combustibles fossiles sont un moyen inefficace de lutte contre la précarité énergétique et profitent largement aux ménages les plus aisés. Les subventions, souvent régressives, renforcent même les inégalités de revenus préexistantes, puisque le cinquième des foyers les plus aisés reçoit une grande partie de l’aide financière. Selon une étude du FMI, 61% des subventions à l’essence vont aux 20% les plus riches dans les pays à revenu faible et intermédiaire, là où seulement 3% bénéficient aux 20% les plus défavorisés. Les subventions pour le diesel et le gaz de pétrole liquéfié présentent un schéma régressif similaire, l’essentiel des soutiens bénéficiant aux ménages les plus aisés.
Alors que les foyers à faible revenu ou ceux qui vivent dans la pauvreté peuvent bénéficier de subventions aux combustibles fossiles grâce à des coûts de transport et de nourriture inférieurs, les subventions aux combustibles fossiles risquent de gaspiller des fonds publics rares qui devraient plutôt être investis dans la réduction de la dépendance aux combustibles fossiles ou dans d’autres secteurs présentant des avantages nettement plus substantiels pour les personnes pauvres ou proches de la pauvreté, comme la protection sociale et les soins de santé.
Que dit le droit international des droits humains au sujet des subventions aux combustibles fossiles ?
En vertu du droit international des droits humains, les gouvernements ont l’obligation de lutter contre le changement climatique anthropique. Cela contraint les gouvernements non seulement à lutter contre les dégâts causés par les impacts climatiques, mais aussi à prévenir d’autres conséquences prévisibles du changement climatique, notamment en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. En continuant de subventionner les combustibles fossiles, les gouvernements affaiblissent leur propre capacité à remplir leurs obligations.
Les gouvernements sont également tenus de satisfaire progressivement les droits économiques, sociaux et culturels, parmi lesquels figure l’obligation de mobiliser le maximum de ressources disponibles pour prévenir les impacts négatifs prévisibles du changement climatique. Les subventions aux combustibles fossiles, qui proviennent des finances publiques, détournent des fonds des « ressources maximales disponibles » nécessaires pour lutter contre le changement climatique. Dans une déclaration conjointe en date de 2019, cinq organes de traités des droits de l’homme du système des Nations Unies – des experts indépendants surveillant le respect de la mise en œuvre par les États des traités relatifs aux droits humains – ont affirmé que « les États devraient également mettre fin aux incitations financières ou aux investissements dans des activités et des infrastructures qui ne sont pas compatibles avec de faibles émissions de gaz à effet de serre […] comme mesure d’atténuation pour prévenir d’autres dégâts et risques. »
Dans le cadre de leurs efforts pour réaliser progressivement les droits fragilisés par le changement climatique – tels que les droits à la santé, à l’alimentation et à l’eau –, il est généralement interdit aux gouvernements de prendre des mesures qui, directement ou indirectement, ont un impact négatif sur la jouissance de ces droits. Le financement de la production et de la consommation accrues de combustibles fossiles, par exemple par le biais de subventions ou d’autres formes de soutien financier, contribue activement à la hausse des émissions et des impacts climatiques connexes qui érodent déjà l’exercice des droits humains à travers le monde, en particulier pour les communautés marginalisées. En conséquence, dans la crise climatique actuelle, lorsqu’un gouvernement introduit une nouvelle subvention aux combustibles fossiles, une telle mesure pourrait constituer une violation des droits dans la mesure où elle contribue à la hausse des émissions.
Les gouvernements, et en particulier les grands pays émetteurs, en font-ils assez, conformément à leurs obligations en matière de droits humains, pour éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles ?
La réponse courte est non, ils n’en font pas assez. Alors que de nombreux gouvernements se sont engagés à réduire leur soutien aux combustibles fossiles, les progrès vers une élimination progressive des subventions mondiales à ce secteur ont été d’une lenteur inacceptable.
Le G7 et le G20, des groupes de pays parmi les économies les plus puissantes et les plus importantes émettrices du monde, se sont engagés en 2009 à éliminer progressivement les subventions « inefficaces » aux combustibles fossiles et en 2016, le G7 à le faire d’ici 2025. Aucun des deux groupes, cependant, n’a fait de véritables progrès. Une partie du retard tient à une pure question de sémantique, les gouvernements exploitant l’absence de définition de ce qui constitue une subvention « inefficace » pour éviter de supprimer progressivement certaines formes de soutien financier aux combustibles fossiles.
En 2019, dix ans après s’être engagés à éliminer progressivement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles, les gouvernements du G20 n’avaient enregistré qu’une baisse de 9% du soutien à ce secteur, subventions comprises, par rapport à la moyenne annuelle 2014-2016. Sept pays du G20 – Australie, Canada, Chine, France, Inde, Russie et Afrique du Sud – ont en réalité renforcé leur soutien aux combustibles fossiles en 2017-2019 par rapport à 2014-2016. Pendant la pandémie de Covid-19, les pays du G20 ont encore accru leur soutien à ce secteur, allouant au moins 277 milliards de dollars d’argent public aux entreprises produisant de manière intensive des combustibles fossiles.
Sur une note positive, un élan prend forme en faveur d’une élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles. Le président des États-Unis, Joe Biden, par exemple, s’est engagé à exiger une interdiction mondiale des subventions aux combustibles fossiles sur sa plateforme électorale, déclarant : « Il n’y a tout simplement aucune excuse pour subventionner les combustibles fossiles. » Depuis son entrée en fonction, il a demandé aux agences fédérales d’éliminer ces subventions. De même, l’Union européenne a appelé à éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles nuisibles à l’environnement dans le cadre d’un échéancier précis, prenant l’engagement à mettre toute la force de sa diplomatie énergétique au service de cet objectif. Le Royaume-Uni s’est également engagé à mettre fin, à partir de 2021, au financement public des projets de combustibles fossiles à l’étranger.
Que doivent faire les gouvernements ?
Cette année, les gouvernements devraient actualiser les engagements climatiques pris en vertu de l’Accord de Paris, les politiques et les mesures qu’ils mettront en œuvre pour assumer leur responsabilité de limiter le réchauffement climatique à hauteur de 1,5 °C. Dans ce contexte, ils devraient proposer des plans assortis d’échéanciers pour éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles.
Dans l’immédiat, les gouvernements devraient consacrer le maximum de ressources disponibles à la prévention des dégâts causés par le changement climatique en déplaçant le soutien aux combustibles fossiles vers des efforts à l’efficacité vérifiée pour réduire les émissions telles les énergies renouvelables, les transports écologiques et les mesures d’efficacité énergétique. Les gouvernements doivent également s’assurer qu’ils sont en mesure de consacrer le maximum de ressources disponibles pour aider les communautés à s’adapter aux impacts climatiques et à faire face à ceux qui existent déjà, en particulier parmi les communautés marginalisées qui les subissent plus que toute autre.
En éliminant les subventions aux combustibles fossiles, en particulier les subventions à la consommation, les gouvernements devraient atténuer les impacts sur les droits qui peuvent résulter de la hausse des coûts énergétiques, en veillant à un accès universel à une énergie fiable, suffisante, abordable, propre et renouvelable. Les gouvernements doivent également garantir une transition juste, par exemple en veillant à ce que les réductions de subventions ne soient pas invoquées comme excuse pour faire baisser les salaires des travailleurs. Bien qu’il n’y ait pas de solution unique à la réforme des subventions, les pays devraient adopter des mesures pour protéger les personnes pauvres ou vulnérables par le biais d’allocations, en espèces ou en nature, en cas de hausse des prix susceptible d’affecter leur capacité à bénéficier d’un niveau de vie adéquat. Ils devraient en outre veiller à ce que des filets de sécurité sociale soient prévus pour celles et ceux qui en ont besoin.
Enfin, les gouvernements ne devraient pas introduire de nouvelles subventions aux combustibles fossiles, directes ou indirectes, y compris dans le cadre des dépenses engagées pour redresser les économies après la pandémie de Covid-19. Lorsqu’un soutien financier général est fourni, y compris au secteur des combustibles fossiles, il devrait être conditionné au respect des exigences de réduction des émissions et à des obligations de transparence s’agissant des risques climatiques posés.
